5. Il procedimento legislativo. Nel nuovo articolo 70 un fiume di parole per differenziare le due Camere
Su Repubblica.it riprende lo speciale sul referendum, con le posizioni del Sì e del No e i punti della riforma costituzionale su cui saremo chiamati a votare il 4 dicembre prossimo. A cura di Lavinia Rivara
Il sistema bicamerale “paritario” con la riforma costituzionale si trasforma in “differenziato” e il Senato partecipa in maniera diversa da oggi alla formazione delle leggi, a seconda della loro tipologia. Si passa così dal procedimento legislativo attuale ad almeno quattro diversi. Ecco perché l’articolo 70 della Costituzione passa da 9 a oltre 400 parole, e perché è uno dei più criticati dal fronte del No. Il sistema “bicamerale” resta solo per le leggi costituzionali o di loro attuazione, referendum, minoranze linguistiche, leggi elettorali, ineleggibilità e insindacabilità, trattati Ue, ordinamento degli enti locali. Per le altre leggi si passa al procedimento “monocamerale partecipato”: la Camera approva il testo da sola, ma palazzo Madama può deliberare di discuterlo (entro 10 giorni e su richiesta di almeno un terzo dei senatori). Dopodiché ha 30 giorni per formulare le sue proposte, che Montecitorio può accogliere o respingere. Per le leggi di finanza pubblica si applica il procedimento “monocamerale di bilancio”: il Senato è obbligato a discuterle ma deve presentare le sue proposte alla Camera (che ha l’ultima parola) entro 15 giorni. Infine il “monocamerale rinforzato” si usa solo per atti del governo che intervengono su competenze regionali: in quel caso se il Senato approva modifiche a maggioranza assoluta, la Camera potrà respingerle solo con la stessa maggioranza. Perché SÌ - Roberto Bin, professore di diritto costituzionale all’università di Ferrara
“Un testo lungo ma solo così si semplifica. Non è vero che si rischiano conflitti di competenze tra le due Camere, già oggi ci sono procedimenti diversi”
Il fronte del No ha calcolato che l’articolo 70 della Carta passa da 9 a oltre 400 parole. Non è un paradosso, professor Roberto Bin, per una riforma che vuole semplificare l’iter legislativo?
«La brevità attuale sarà anche esteticamente apprezzabile, ma è la causa della confusione del nostro sistema legislativo. Oggi tutte le leggi sono eguali: importantissime, discusse per anni, possono essere cambiate o derogate dal comma nascosto in qualsiasi leggina successiva. Il nuovo testo sarà lungo e brutto ma serve a distinguere con precisione le 14 leggi che restano bicamerali dalle altre. Per farlo bisogna individuarle una per una».
Per certi suoi colleghi questo articolo è scritto così male da somigliare a un decreto milleproroghe.
«Il loro senso estetico sarà inappagato, ma si dovevano individuare con precisione le competenze del Senato. L’apparente complessità del nuovo testo produce minore complessità nella sua applicazione ».
Si passa da uno a quattro procedimenti legislativi diversi. Non si rischia di complicare il sistema e creare conflitti di competenza tra Camera e Senato?
«Questa è una favola. Già oggi ci sono tanti procedimenti legislativi diversi, alcuni introdotti da riforme costituzionali (su amnistia e indulto e altro). I conflitti sono assai rari. La riforma prevede essenzialmente due procedimenti, le leggi bicamerali e le altre, sulle quali il Senato può chiedere di esprimersi entro 30 giorni. Conflitti interpretativi? Potranno esservi divergenze di interpretazione, come ne sorgono a migliaia nei lavori parlamentari. È un allarme pretestuoso».
Non sono troppo brevi i termini dati al Senato per intervenire, considerando che i senatori-consiglieri non staranno tutta la settimana a Roma?
«Ma è quello che avviene in Belgio, Francia, Germania, dove le autonomie sono rappresentate nella seconda Camera. Bisognerà rendere efficiente l’organizzazione dei lavori, magari guardando all’esperienza altrui».
Perché NO - Gaetano Azzariti, professore di Diritto costituzionale all’università La Sapienza di Roma
“Sarà un caos era meglio abolire il Senato. La riforma non si preoccupa affatto del vero problema, che è la cattiva fattura delle leggi. Un’occasione sprecata”
ROMA. L’articolo 70 è uno dei più contestati della riforma. Ma archiviando il bicameralismo paritario non era inevitabile, professor Gaetano Azzariti, articolare e differenziare il procedimento legislativo?
«Il difetto maggiore non è nella “articolazione” (in verità molto confusa) delle competenze legislative tra Camera e Senato, ma nel non essere riusciti a dare un ruolo costituzionale alla seconda Camera. A questa sono assegnate funzioni legislative che coinvolgono le materie più diverse, spesso estranee agli interessi degli enti territoriali. Inoltre, anziché adottare un criterio semplice per distinguere le competenze legislative – come peraltro era nel disegno di legge originario del governo - si sono voluti, incomprensibilmente, moltiplicare i modi di formazione delle leggi. Ciò farà aumentare la confusione e la litigiosità anche costituzionale: non ne abbiamo proprio bisogno. Peraltro la riforma non si preoccupa minimamente del reale problema che investe la legislazione italiana, che non è dato tanto dal bicameralismo paritario, quanto dalla cattiva fattura delle leggi e dalla difficile attuazione delle stesse. Un’occasione perduta».
I termini dati al Senato per intervenire sui provvedimenti, compresi quelli di bilancio, le sembrano congrui?
«Ma chi può pensare che qualche sindaco e alcuni consiglieri regionali, oltre ai 5 senatori di nomina presidenziale, possano realmente svolgere tutte le funzioni che il testo della riforma assegna al Senato? Non solo legislativi, ma anche assai complessi compiti di verifica e controllo. È evidente che si pensa ad un organo da porre ai margini e sostanzialmente impotente. Ma allora era meglio abolirlo del tutto e adottare la più limpida e radicale delle soluzioni, quella monocamerale».
Ma l’obiettivo di semplificare il sistema sarà centrato?
«Tanto poco sarà semplificato il sistema che lo stesso articolo 70 prevede una misura per risolvere le “questioni di competenza”. Si confessa così che non sarà per nulla facile stabilire a chi spetti fare che cosa».
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Testo vigente
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Testo modificato
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Art. 70
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La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere.
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La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere per le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali, e soltanto per le leggi di attuazione delle disposizioni costituzionali concernenti la tutela delle minoranze linguistiche, i referendum popolari, le altre forme di consultazione di cui all’articolo 71, per le leggi che determinano l’ordinamento, la legislazione elettorale, gli organi di governo, le funzioni fondamentali dei Comuni e delle Città metropolitane e le disposizioni di principio sulle forme associative dei Comuni, per la legge che stabilisce le norme generali, le forme e i termini della partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea, per quella che determina i casi di ineleggibilità e di incompatibilità con l’ufficio di senatore di cui all’articolo 65, primo comma, e per le leggi di cui agli articoli 57, sesto comma, 80, secondo periodo, 114, terzo comma, 116, terzo comma, 117, quinto e nono comma, 119, sesto comma, 120, secondo comma, 122, primo comma, e 132, secondo comma. Le stesse leggi, ciascuna con oggetto proprio, possono essere abrogate, modificate o derogate solo in forma espressa e da leggi approvate a norma del presente comma.
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Le altre leggi sono approvate dalla Camera dei deputati.
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Ogni disegno di legge approvato dalla Camera dei deputati è immediatamente trasmesso al Senato della Repubblica che, entro dieci giorni, su richiesta di un terzo dei suoi componenti, può disporre di esaminarlo. Nei trenta giorni successivi il Senato della Repubblica può deliberare proposte di modificazione del testo, sulle quali la Camera dei deputati si pronuncia in via definitiva. Qualora il Senato della Repubblica non disponga di procedere all’esame o sia inutilmente decorso il termine per deliberare, ovvero quando la Camera dei deputati si sia pronunciata in via definitiva, la legge può essere promulgata.
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L’esame del Senato della Repubblica per le leggi che danno attuazione all’articolo 117, quarto comma, è disposto nel termine di dieci giorni dalla data di trasmissione. Per i medesimi disegni di legge, la Camera dei deputati può non conformarsi alle modificazioni proposte dal Senato della Repubblica a maggioranza assoluta dei suoi componenti, solo pronunciandosi nella votazione finale a maggioranza assoluta dei propri componenti.
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I disegni di legge di cui all’articolo 81, quarto comma, approvati dalla Camera dei deputati, sono esaminati dal Senato della Repubblica, che può deliberare proposte di modificazione entro quindici giorni dalla data della trasmissione.
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I Presidenti delle Camere decidono, d’intesa tra loro, le eventuali questioni di competenza, sollevate secondo le norme dei rispettivi regolamenti.
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Il Senato della Repubblica può, secondo quanto previsto dal proprio regolamento, svolgere attività conoscitive, nonché formulare osservazioni su atti o documenti all’esame della Camera dei deputati.
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